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#mapparoma43 – La Politica di coesione nella Città metropolitana di Roma

di Flavia Domitilla Carino, Mara Giua, Keti Lelo, Salvatore Monni, Federico Tomassi
2023

In questa #mapparoma mostriamo come la Politica di coesione interviene sulla geografia diseguale della Città metropolitana di Roma. Vogliamo provare a rispondere alla seguente domanda: gli interventi destinati alla promozione della coesione territoriale rispondono alle disuguaglianze spaziali esistenti? Analizziamo quindi la distribuzione territoriale dei finanziamenti erogati nella Città metropolitana di Roma, a valere sui progetti attuati dalla politica di coesione nei due ultimi periodi di programmazione europea conclusi. Proseguendo la collaborazione con altri studiosi ed esperti, lo facciamo insieme a Flavia Domitilla Carino, dottoranda di ricerca presso il Dipartimento di Scienze sociali ed economiche della Sapienza Università di Roma, e Mara Giua, professoressa associata presso il Dipartimento di Economia dell’Università Roma Tre.

La Politica di coesione ha l’obiettivo di supportare i territori nel percorrere la propria traiettoria di sviluppo locale orientata a migliorare opportunità e benessere, quali che siano le condizioni iniziali. Con questo fine, sin dagli anni 80, sono stati avviati nell’Unione Europea programmi di sviluppo basati sulla realizzazione di progetti infrastrutturali, interventi per il miglioramento del capitale umano, incentivi all’innovazione e a supporto delle piccole e medie imprese, percorsi per rafforzare la capacità amministrativa delle istituzioni. Nel corso dei più recenti periodi di programmazione (2007-2013 e 2014-2020) la Politica di coesione ha assorbito un terzo delle risorse del budget dell’Unione Europea, rappresentando fino al lancio del Next Generation EU la principale politica economica comunitaria insieme alla Politica agricola comune (PAC).

In Italia i Fondi strutturali e di investimento europei (ESIF), il relativo cofinanziamento nazionale obbligatorio e le risorse nazionali del Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) contribuiscono alla strategia di sviluppo delineata nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), supportando specialmente le regioni “meno sviluppate” (Molise, Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna), ma investendo risorse importanti anche nelle aree metropolitane del centro-nord, tra cui Roma.

I dati sui progetti in attuazione rappresentati nelle mappe provengono dal portale OpenCoesione, l’iniziativa di open government sulla Politica di coesione in Italia, finalizzata a promuovere la trasparenza dei dati e la partecipazione dei cittadini su questi temi. OpenCoesione pubblica gli open data sui progetti in attuazione con dettagli su risorse programmate e spese, localizzazioni, ambiti tematici, soggetti programmatori e attuatori, tempi di realizzazione e pagamenti dei singoli progetti. Per ogni progetto sono disponibili sia i finanziamenti della Politica di coesione (distinti tra risorse UE e cofinanziamento nazionale) sia quelli “attratti” a valere su fonti aggiuntive (enti locali o soggetti privati). La fonte dei dati del portale è il Sistema di monitoraggio unitario, gestito dalla Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF-RGS-IGRUE), e alimentato dai sistemi informativi locali di tutte le Amministrazioni titolari di piani o programmi della Politica di coesione.

Diversamente da quanto si visualizza sul portale OpenCoesione, dove il livello territoriale minimo è il comune, in queste mappe mostriamo la distribuzione dei finanziamenti localizzati in tutti i codici di avviamento postale (Cap) della Città metropolitana di Roma, a valere sui progetti attuati o in corso di attuazione della politica di coesione 2007-2013 e 2014-2020. La mappatura per Cap, come abbiamo già fatto per il reddito pro capite e il reddito di cittadinanza, permette in particolare di avere un dettaglio specifico sul territorio comunale di Roma, distinguendo tra 72 aree abbastanza limitate e più piccole dei municipi, sebbene non omogenee dal punto di vista urbanistico [1]. L’obiettivo di queste mappe è comprendere se la geografia dei progetti della politica di coesione risponda alle caratteristiche socio-economiche nonché alle diverse esigenze del territorio metropolitano di Roma.

Se si considera l’intero territorio nazionale i progetti attuati dalla Politica di coesione nei cicli 2007-2013 e 2014-2020 sono, ad agosto 2023, 1.926.233 e valgono 241 miliardi di euro. Nella Regione Lazio ne risultano 74.156 per 12,6 miliardi, e di questi 40.240 progetti per 4,9 miliardi sono localizzati nei 121 comuni della Città metropolitana di Roma. Non sono compresi i progetti che risultano avere più localizzazioni, tra cui una o più al di fuori del territorio della Città metropolitana, e quelli a cui non è stato possibile attribuire un Cap (perché mancante su OpenCoesione e non ricavabile dall’indirizzo).

Con i dati selezionati, estratti dal database di OpenCoesione aggiornato ad agosto 2022, abbiamo realizzato sei mappe. Le prime due mostrano la distribuzione a livello di Cap dei finanziamenti pubblici e privati associati ai progetti attuati dalla Politica di coesione, rispettivamente in valore assoluto e pro capite [2], nei due periodi di programmazione UE 2007-2013 e 2014-2020. Nelle restanti mappe i finanziamenti vengono classificati in 4 ambiti di intervento scelti tra gli 11 temi sintetici di OpenCoesione [3]: “Ricerca e innovazione & Competitività delle imprese”, “Istruzione e formazione”, “Inclusione sociale e salute”, “Trasporti e mobilità”. In questo caso i valori mostrati sono le quote dei finanziamenti del tema nel Cap rispetto ai finanziamenti totali erogati nel Cap stesso.

Prima di entrare nel dettaglio delle diverse tematiche perseguite dalla Politica di coesione nella Città metropolitana di Roma, è necessario avere una fotografia d’insieme della distribuzione dei finanziamenti sul territorio, per capire se questa risponde alla geografia socio-economica seguendo appunto un approccio territoriale (o place-based) [4]. Considerando la distribuzione del reddito medio dei contribuenti, sappiamo che la Città metropolitana è altamente diseguale poiché differiscono largamente sia il comune di Roma con i comuni dell’hinterland, sia i diversi quartieri all’interno dello stesso comune di Roma. Dalle mappe che riportano la distribuzione dei finanziamenti in valore assoluto e pro capite, emerge che anche la distribuzione dei fondi non è omogenea tra i diversi territori. In particolare, vi è una maggiore concentrazione dei finanziamenti in determinati territori, in particolar modo in molti Cap che corrispondono all’area più centrale di Roma. Nonostante la Politica di coesione abbia l’obiettivo di ridurre le disparità territoriali, nel territorio urbano e periurbano di Roma i finanziamenti non risultano essere distribuiti principalmente nei territori più depressi.

Guardando ai finanziamenti della Politica di coesione in valore assoluto in milioni di euro (Mappa 1), si può notare infatti che alcuni Cap, inclusi principalmente nella città ricca e storica, ma anche qualcuno della città compatta, hanno ottenuto gli importi più elevati, superiori a 100 milioni. Si tratta di Esquilino-Termini-San Lorenzo (00185), i cui finanziamenti ammontano a ben 362 milioni, e poi Eur-Torrino (00144), Garbatella-Ostiense (00154), Parioli (00197), Tor Marancia-Navigatori (00147), Trastevere-Testaccio-Aventino (00153), Pinciano-Trieste (00198) e Centro Storico (00186). Costituisce un’eccezione, all’interno di Roma, gran parte del territorio del VI Municipio (00133), il più svantaggiato della Capitale, con Tor Bella Monaca e Torre Angela, e appartenente alla città del disagio, che ha ottenuto finanziamenti per 251 milioni. Nell’hinterland i maggiori finanziamenti pari a 111 milioni li hanno ottenuti i comuni della valle del Tevere, tra cui Formello, Capena, Riano e Castelnuovo di Porto (che rientrano nel Cap 00060), e poi tra 60 e 80 milioni Frascati, Pomezia e Morlupo.

Le aree che hanno ottenuto la minore quantità di finanziamenti, meno di 2 milioni di euro, sono soprattutto al di fuori del GRA e verso il litorale, dove abitano molte famiglie giovani e in condizioni di potenziale difficoltà economica, in particolare quartieri periferici a sud-ovest (Ostia Antica 00119, Acilia nord-Dragona 00126, Vitinia-Mezzocammino 00127), a ovest (Pisana-Buon Pastore 00163), e ad est (Pietralata 00158, Tuscolano-Appio Claudio 00174), ma anche nella benestante area di Fleming-Tor di Quinto (00191). Inoltre, esiste anche una forte iniquità nella distribuzione dei finanziamenti tra il comune di Roma e l’hinterland, dove si registrano alcuni tra i livelli più bassi di finanziamenti in tutta la Città metropolitana, sebbene vada tenuto conto che alcune aree Cap si estendono su territori molto piccoli: ai Castelli (Castel Gandolfo e Nemi), a est sui Monti Simbruini (Licenza, Gerano, Affile, Roviano, Anticoli Corrado), in Sabina (Nerola) e a nord-ovest (Allumiere e Manziana).

Mappa 1 – Finanziamento totale pubblico e privato 2007-2020 (milioni di euro)

Andando alla distribuzione dei finanziamenti pro-capite per Cap, in euro (Mappa 2), la concentrazione non solo viene confermata, ma appare ancor più accentuata, a fronte di una media di 1045 euro nel comune di Roma e leggermente inferiore nel complesso della Città metropolitana (873). Finanziamenti elevati, superiori a 10mila euro pro-capite, si registrano solo a Esquilino-Termini-San Lorenzo (00185), e sopra 4mila a Parioli (00197), Quirinale-Spagna-XX Settembre (00187), Tor Marancia-Navigatori (00147), Garbatella-Ostiense (00154), San Paolo (00145) e Centro Storico (00186). Tra i comuni dell’hinterland, emergono, analogamente ai dati in valore assoluto, Morlupo con 7.300 euro, Frascati con 4mila, la valle del Tevere e Pomezia con meno di 2mila. I valori pro-capite più bassi di finanziamenti, meno di 100 euro, si trovano invece in molti quartieri periferici a sud-ovest (Acilia nord-Dragona 00126, Ostia Antica 00119, Palocco-Infernetto 00124, Vitinia-Mezzocammino 00127), a ovest (Pisana-Buon Pastore 00163), e ad est (Pietralata 00158, Tuscolano-Appio Claudio 00174, Pigneto-Acqua Bullicante 00176), ma anche in questo caso nella zona benestante di Fleming-Tor di Quinto (00191). Nel resto della Città metropolitana, il record negativo è a Nemi con solo 8 euro pro-capite, mentre è tra 50 e 100 euro sempre ai Castelli (Castel Gandolfo, Lanuvio, Genzano), a nord-ovest (Manziana, Santa Marinella, Allumiere) e verso est (Artena e Affile).

Mappa 2 – Finanziamento totale pubblico e privato 2007-2020 pro-capite (euro)

Nelle mappe successive i finanziamenti vengono suddivisi per i principali temi di intervento, per rappresentare come cambia, nei diversi territori, il peso di un tema rispetto agli altri. Partendo dalla classificazione di OpenCoesione in 11 temi sintetici, abbiamo selezionato e messo a confronto la distribuzione delle quote dei finanziamenti in “Ricerca e innovazione & Competitività delle imprese” (Mappa 3), “Istruzione e formazione” (Mappa 4), “Inclusione sociale e salute” (Mappa 5) e “Trasporti e mobilità” (Mappa 6) rispetto al totale dei finanziamenti in ogni Cap.

La distribuzione delle quote dei finanziamenti in “Ricerca e innovazione & Competitività delle imprese” (Mappa 3), che per il complesso della Città metropolitana rappresentano il 31% del totale, mostra come siano numerosi i Cap che ricevono risorse importanti per queste due tematiche, che negli ultimi cicli di programmazione contribuiscono alla strategia europea per incentivare la transizione verso un’economia basata su conoscenza e innovazione, essenziali per acquisire maggiore competitività a livello globale. Sono 21 i Cap che presentano quote superiori al 50%, soprattutto nelle zone centrali della città, dove si può riscontrare un maggiore dinamismo economico legato al settore dei servizi avanzati, ma anche nelle zone industriali di Pomezia e Ardea, dove hanno sede numerose aziende chimico-farmaceutiche. Al contrario, non è stato previsto alcun finanziamento su queste tematiche in ben 18 Cap, soprattutto nel quadrante est della Città metropolitana, tra cui spicca l’area industriale e commerciale di Valmontone, oltre ai quartieri romani di Ostia Antica (00119) e Bravetta (00164).

Di contro, spiccano per le quote più elevate nell’hinterland i comuni di Tolfa (95%) e Frascati (92%), e all’interno di Roma la zona delle Torri nel VI Municipio (00133, 94%): se Tolfa costituisce un’eccezione probabilmente legata al basso ammontare complessivo di finanziamenti, le Torri e Frascati beneficiano della presenza nel primo Cap dell’Università di Tor Vergata e dell’Agenzia Spaziale Italiana, e nel secondo dell’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare. Sebbene tali finanziamenti sembrino bene indirizzati, ospitando questi territori istituzioni fondamentali per la ricerca, non bisogna dimenticare che in particolare la zona delle Torri è tra le più svantaggiate nel comune di Roma, e le quote che questo Cap riceve in “Istruzione e formazione” e “Inclusione sociale e salute” sono, però, solo pari al 3,5% e allo 0,3% a fronte degli elevati bisogni socio-educativi. Similmente, altri Cap dove i redditi medi sono bassi, come Trullo-Corviale-Ponte Galeria (00148), Castel di Leva-Santa Palomba (00134), Settecamini-Casal Monastero (00131), Fidene-Settebagni (00138) e San Basilio-Ponte Mammolo-Casal de’ Pazzi (00156), hanno ricevuto quote in “Ricerca e innovazione & Competitività delle imprese” superiori al 55-60% del totale erogato, e al contempo quote in istruzione, formazione, inclusione e salute inferiori al 10%, come si vede nelle mappe successive.

Mappa 3 – Finanziamento in “Ricerca e innovazione & Competitività delle imprese” 2007-2020 (%)

Osservando insieme le quote di finanziamento in “Istruzione e formazione” (Mappa 4) e “Inclusione sociale e salute” (Mappa 5), è possibile rilevare innanzitutto che la prima tematica (che nel complesso rappresenta il 18% delle risorse totali) sembra essere diffusa in maniera più omogenea sul territorio metropolitano, mentre la seconda (pari all’8%) appare concentrata in determinati Cap della periferia romana e dell’hinterland. Solo in 7 Cap le quote di finanziamento in “Istruzione e formazione” si avvicinano o superano il 50%, tra cui tre quartieri popolari dentro Roma, ossia Tuscolano-Don Bosco (00175), Esquilino-Termini-San Lorenzo (00185) e Acilia nord-Dragona (00126), insieme ai piccoli comuni di Artena, Santa Marinella, Vicovaro e Manziana. Seguono con circa il 40% altri quartieri popolari come Centocelle sud-Alessandrino (00172), Pietralata (00158), Marconi-Magliana (00146), Tuscolano-Appio Claudio (00174) e Torrespaccata-Torre Maura (00169), oltre a Ostia Antica (00119), e i comuni di Lanuvio e Genzano. Invece nei quartieri più centrali di Roma, dove i redditi complessivi medi sono tra i più alti, le quote finanziamento in “Istruzione e formazione non superano il 10%, con l’eccezione importante del Centro Storico (25%). In 6 piccoli comuni non è previsto alcun finanziamento in questa tematica: Affile, Anticoli Corrado, Gerano, Licenza, Nemi e Nerola.

Le quote della tematica “Inclusione sociale e salute” non superano il 50% del totale in nessuno dei Cap della Città metropolitana, tranne i comuni di Lariano e Affile, che rappresentano anch’essi un’eccezione avendo complessivamente ricevuto pochi finanziamenti dalla Politica di coesione. Altri 5 Cap presentano una quota del 40-45%: i quartieri romani di Casal Bertone-Casal Bruciato (00159) e Primavalle-Torrevecchia (00168), insieme ai comuni medio-grandi di Valmontone, Marino e Palombara Sabina. Vi sono comunque alcuni Cap, corrispondenti a quartieri con redditi medi più bassi, che ricevono quote di finanziamenti in “Inclusione sociale e salute” tra il 10% e il 30%, come Borghesiana-Castelverde-Ponte di Nona (00132), Torrespaccata-Torre Maura (00169), Acilia sud-Malafede (00125), Labaro-Prima Porta-Santa Cornelia (00188) e Montespaccato-Casalotti-Massimina (00166). Al contrario, in 18 Cap non risulta alcun finanziamento in “Inclusione sociale e salute, tra cui i quartieri romani verso il litorale di Ostia Antica (00119) e Vitinia-Mezzocammino (00127) e quelli benestanti di Trionfale-Balduina (00136) e Fleming-Tor di Quinto (00191), insieme a vari comuni dei Castelli (Lanuvio, Castel Gandolfo, Monte Porzio Catone, Rocca Priora e Nemi) e nei quadranti nord ed est dell’hinterland (Rignano Flaminio, Arsoli, Roviano, Segni, Nerola e Licenza).

Mappa 4 – Finanziamento in “Istruzione e formazione” 2007-2020 (%)
Mappa 5 – Finanziamento in “Inclusione sociale e salute” 2007-2020 (%)

Infine, risulta essere più disomogenea la distribuzione delle quote dei finanziamenti in “Mobilità e trasporti” (Mappa 6), che per il complesso della Città metropolitana rappresentano il 9% del totale. La maggior parte dei Cap presenta quote per “Mobilità e trasporti” molto basse, pari a zero per 104 aree e a meno del 7% per altre 17. Fanno eccezione alcune aree specifiche soprattutto nel quadrante nord dell’hinterland, a Morlupo (98%), la Valle del Tevere con Formello, Capena, Riano e Castelnuovo di Porto (che rientrano nel Cap 00060, 86%), Allumiere (73%) e Guidonia Montecelio (47%), e in misura minore a est e sud Marino, Colleferro, Velletri e Anzio, interessate da grandi progetti infrastrutturali tra cui, ad esempio, l’ammodernamento e il potenziamento della ferrovia Roma-Civita Castellana-Viterbo nella tratta extraurbana tra Riano e Morlupo. Anche nel comune di Roma vi sono dei Cap che presentano quote significative destinate a “Mobilità e trasporti”, tra cui i quartieri Garbatella-Ostiense (00154) col 56% e poi Monte Sacro-Conca d’Oro (00141), Monteverde Vecchio-Donna Olimpia (00152) e Cinecittà-Anagnina-Romanina (00173), dove le risorse sono destinate ai nodi di interscambio (come il parcheggio della stazione della metropolitana Conca d’Oro) e alle stazioni ferroviarie Ostiense e Trastevere.

In generale, nonostante i diffusi disservizi nel trasporto pubblico e nella mobilità in tutto il territorio metropolitano, la mancanza di adeguati finanziamenti in favore del miglioramento delle infrastrutture e dei servizi di trasporto rischia di perpetuare le disuguaglianze territoriali esistenti. Tale evidenza contrasta con quanto previsto nei Programmi operativi, in particolare il POR Lazio, che avevano l’obiettivo di migliorare diffusamente la rete della mobilità, in particolare tra il Roma e il resto della Regione. Bisogna comunque ricordare che l’analisi condotta ha escluso i progetti “multilocalizzati”, ovvero aventi più localizzazioni (sono circa 300): si tratta spesso di progetti infrastrutturali volti a migliorare le reti stradali e ferroviarie che collegano diversi comuni dell’area metropolitana di Roma.

Mappa 6 – Finanziamento in “Trasporti e mobilità” 2007-2020 (%)



Note

[1] I 72 Cap di Roma sono qui individuati con nomi che non sono ufficiali, ma che rappresentano un nostro tentativo di sintetizzare territori molto frastagliati e, diversamente dalle zone urbanistiche, né omogenei né tracciati lungo le linee di discontinuità del tessuto urbano, bensì secondo logiche interne al servizio postale. La popolazione dei Cap è molto variabile, dai 105mila residenti delle Torri (00133, dove rientra gran parte del VI Municipio con Tor Bella Monaca, Torre Angela, Torrenova, Torre Gaia, Tor Vergata, Giardinetti, Villaggio Breda, Fontana Candida, Passo Lombardo) agli 8mila di Prati-Borgo (00193).

[2] I finanziamenti selezionati costituiscono la somma dei “finanziamenti totali pubblici” (“FINANZ_TOT_PUBBLICO”), che includono tutte le fonti finanziarie, comprese quelle UE a valere sui fondi strutturali, e i “finanziamenti privati” (“FINANZ_PRIVATO”). I finanziamenti pro capite sono stati calcolati ponderando il totale dei finanziamenti erogati in ogni Cap per il numero dei residenti nel Cap stesso al censimento della popolazione 2011 (dati Istat).

[3] Gli 11 temi sintetici sono: “Ambiente”, “Capacità amministrativa”, “Competitività delle imprese”, “Cultura e turismo”, “Energia”, “Inclusione sociale e salute”, “Istruzione e formazione”, “Occupazione e lavoro”, “Reti e servizi digitali”, “Ricerca e innovazione”, “Trasporti e mobilità”. Ai fini della realizzazione di queste mappe i finanziamenti in “Ricerca e innovazione” e in “Competitività delle imprese” sono stati accorpati in un’unica voce.

[4] Si veda il rapporto di Fabrizio Barca per la Commissione Europea “An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations“, aprile 2009.



Fonte: elaborazione su dati OpenCoesione

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